Guerra de opinión por reglamento de encuestas de la JCE
Las encuestas modernas no solo reflejan tendencias; también contribuyen a producirlas. Posicionan candidaturas, generan percepción de inevitabilidad política, condicionan financiamiento, inducen alianzas y construyen narrativas electorales, sobre todo antes del inicio formal de las campañas.
El reciente reglamento emitido por la Junta Central Electoral sobre el registro de firmas encuestadoras y la publicación de encuestas electorales ha provocado un importante debate jurídico y político sobre el alcance de la potestad reglamentaria de la administración electoral, la libertad de información y la equidad en la competencia democrática. Sin embargo, el análisis del tema no puede reducirse a una confrontación simplista entre libertad de expresión y restricción administrativa, pues el problema se vincula directamente con la evolución constitucional de la propia Junta Central Electoral y con el nuevo modelo de integridad democrática diseñado por la Constitución y las leyes electorales.
Nuestra posición sobre la amplitud funcional de la Junta Central Electoral no surge ahora con motivo de este reglamento ni constituye una defensa circunstancial de la actual administración electoral. Desde hace muchos años, incluso antes de la Constitución de 2010 y desde nuestra experiencia como consultor jurídico de la propia institución, hemos sostenido que la Junta Central Electoral no podía permanecer limitada a una visión excesivamente pasiva y literal de sus competencias legales.
A partir del 2010, la Junta Central Electoral dejó de ser únicamente un órgano organizador del proceso electoral y certificadora del sufragio, para convertirse además en órgano garante, regulador constitucional, protector de la equidad electoral y custodio de la integridad democrática. El artículo 212 constitucional no solo reconoce autonomía e independencia técnica a la JCE, sino que le atribuye expresamente la responsabilidad de velar porque los procesos electorales se desarrollen con libertad, equidad y transparencia, otorgándole además facultad reglamentaria sobre materias vinculadas al financiamiento político, los límites de campaña y el acceso equitativo a los medios de comunicación.
Las encuestas modernas no solo reflejan tendencias; también contribuyen a producirlas. Posicionan candidaturas, generan percepción de inevitabilidad política, condicionan financiamiento, inducen alianzas y construyen narrativas electorales, sobre todo antes del inicio formal de las campañas. En consecuencia, la encuesta electoral contemporánea posee una doble dimensión: constituye información política, pero también funciona como instrumento de incidencia electoral.
Y precisamente esa doble naturaleza explica por qué múltiples sistemas democráticos han desarrollado mecanismos regulatorios destinados a preservar la equidad de la competencia política, la serenidad del voto, la transparencia del proceso y el equilibrio competitivo entre las distintas fuerzas electorales. Francia, Italia, España, México y Brasil, entre otros países, mantienen distintos modelos de regulación sobre publicación, registro, metodología y difusión de encuestas electorales, especialmente en períodos próximos a la votación.
Ello evidencia que la regulación de encuestas no constituye una anomalía democrática ni una respuesta improvisada, sino un fenómeno ampliamente discutido dentro del constitucionalismo electoral contemporáneo.
La propia legislación dominicana reconoce implícitamente esa realidad. La Ley 33-18 sobre Partidos regula las actividades de precampaña, lo que necesariamente incluye todos los ejes de incidencia. La Ley núm. 20-23 no trata las encuestas como una actividad absolutamente libre y desregulada; por el contrario, crea un registro de firmas encuestadoras, exige requisitos de habilitación, establece condiciones metodológicas y regula la publicación y difusión de sus resultados.
Lo anterior demuestra que el legislador entendió que las encuestas poseen capacidad real de incidencia sobre la competencia electoral y, por tanto, pueden ser objeto de supervisión pública.
En ese sentido, el reglamento de la Junta Central Electoral no surge sobre una materia ajena a la ley ni constituye una prohibición contra las encuestas. Su propósito central parece estar orientado a garantizar el cumplimiento efectivo de las propias exigencias establecidas por el legislador, particularmente las vinculadas al control de campaña y a los límites de un proselitismo a destiempo.
Porque ni la ley ni el reglamento prohíben la realización de estudios, mediciones o levantamientos técnicos de naturaleza electoral. Tampoco impiden a los partidos políticos, movimientos, candidatos o actores privados contratar encuestas ni utilizar estudios internos para fines estratégicos o de análisis político. De hecho, el propio reglamento reconoce expresamente la posibilidad de encuestas destinadas a uso interno, lo que evidencia que la intención de la Junta Central Electoral no parece dirigirse contra la actividad técnica o estadística en sí misma, sino específicamente contra los efectos político-electorales derivados de la publicación y difusión pública de encuestas fuera de los períodos legales de campaña.
Y ahí se encuentra probablemente el núcleo real del debate público. La discusión jurídica no gira sobre la existencia de las encuestas, sino sobre la incidencia que su divulgación pública puede producir sobre el comportamiento electoral, la construcción de tendencias políticas y el posicionamiento anticipado de candidaturas y organizaciones partidarias.
La propia Ley 20-23 ofrece una pista importante para comprender el problema. El artículo 216 no regula encuestas académicas, sociológicas o científicas en sentido general; regula específicamente «encuestas electorales». Las encuestas electorales forman parte del ecosistema competitivo de la campaña política: miden candidatos, partidos, intención de voto, posicionamiento electoral y tendencias de competencia. Es decir, poseen un contenido estrictamente electoral y una capacidad objetiva de incidencia sobre la dinámica política.
Desde esa perspectiva, la Junta Central Electoral parece partir de una premisa jurídicamente razonable: si la ley limita temporalmente la campaña, sanciona y prohíbe la promoción política anticipada y regula el proselitismo electoral, según lo previsto en el artículo 308 de la Ley Electoral, entonces las encuestas electorales, en cuanto instrumentos capaces de producir posicionamiento político y ventaja competitiva, no pueden interpretarse completamente desvinculadas del propio régimen legal de campaña.
Si las encuestas electorales pueden funcionar como mecanismos de incidencia y posicionamiento político dentro de la competencia electoral, su difusión pública podría razonablemente quedar vinculada al régimen de precampaña previsto en la ley.
El artículo 179 de la Ley 20-23 prohíbe la difusión de propaganda electoral fuera del período electoral; el artículo 216 de la Ley Electoral establece que durante los ocho días anteriores a la votación queda prohibida la publicación y difusión de encuestas electorales, agregando además que previo a dicho plazo legal podrán publicarse las encuestas realizadas. Esa formulación constituye el punto más sensible del análisis constitucional del reglamento, pues una lectura estrictamente literal podría conducir a la conclusión de que las encuestas pueden publicarse en cualquier momento anterior a esos ocho días.
Sin embargo, el referido artículo 216 no creó una autorización absoluta e ilimitada de publicación electoral en cualquier tiempo, sino una habilitación subordinada al resto del sistema electoral y particularmente al régimen legal de campaña. Bajo esa lógica, la difusión pública de encuestas electorales podría razonablemente entenderse vinculada al período formal de campaña previsto en la ley.
La tesis no resulta arbitraria ni carente de lógica jurídica. Si los partidos políticos no pueden desarrollar campaña fuera de los períodos legalmente establecidos, la Junta Central Electoral podría razonablemente considerar que las encuestas electorales tampoco pueden funcionar como mecanismos indirectos de promoción política anticipada capaces de neutralizar en la práctica las limitaciones temporales de campaña impuestas por el propio legislador.
Naturalmente, una decisión de esta naturaleza siempre encontrará fuertes resistencias y múltiples francotiradores, especialmente cuando afecta intereses económicos, mediáticos y políticos consolidados. Las encuestadoras, al igual que otros actores vinculados a la dinámica electoral, poseen intereses legítimos que inevitablemente chocan con cualquier intento de regulación intensiva del espacio político-electoral. Lo anterior no convierte automáticamente la regulación en arbitraria o inconstitucional.
Por supuesto, todo poder reglamentario posee límites. Y precisamente por eso el verdadero debate jurídico no consiste en determinar si la Junta Central Electoral posee facultades regulatorias en esta materia, porque claramente las posee, sino en establecer si la intensidad de la regulación permanece dentro del desarrollo legítimo de la ley o si llega a modificar materialmente el alcance permitido por el legislador.
Porque el verdadero desafío del constitucionalismo electoral contemporáneo consiste precisamente en armonizar la libertad informativa con la protección efectiva de la equidad y la integridad de la competencia política.
Por José Miguel Vásquez García